（上海户籍新政一石激起千层浪 北京广东回响不一）

中新网2月25日电题：综述：上海户籍新政一石激起千层浪北京广东回响不一

作者:唐伟杰

“持居住证满7年可申办"落沪"”——日前，，这项被媒体称为“上海户籍新政”的举措引发广泛关注，成为这两天持续的焦点话题。

上海户籍制度的松动，也引起北京、广东等热点地区的回响：北京人事局表示未将相同问题纳入研究范畴；广东省公安厅则表示，计划年内制订户籍改革新办法上报省委省政府。

上海户籍新政引发热议细则尚未出台

此番出台的上海“户籍新政”中，官方提出把对户籍的指标管理改为条件管理。根据《试行办法》，申办上海户口要同时满足五项条件，主要是稳定居住、就业，遵纪守法，具有一定能力等，还包括居住年限、参保、纳税、能力、诚信记录等方面的要求。

伴随着此次上海“户籍新政”出台的还有四项激励条件，符合条件的持证人员可以优先申办。专家分析，激励条件一方面是适应部分学历不高、但有一技之长，或者投资经营对本地财税有较大贡献的人士需要；此外，也旨在推动人口合理布局，鼓励人才支援、奉献远郊地区，为远郊的未来发展储备人才力量。

新政策采取“先入围，再轮候”的做法，符合所设条件的人才将可“入围”，按照先来后到的顺序排队“轮候”，依次落实户籍。这是上海人才引进政策的一次引人瞩目的重大调整。

据悉，上海上述办法试行期为3年。3年后户籍政策是否重新缩紧？成为普遍关注的问题，据上海《新闻晚报》报道，曾在去年参与上海市委研究室关于“上海户籍制度改革方案”课题研究的华东师范大学人口研究所副教授王大犇表示，上海户籍政策已在全国率先破冰，户籍政策改革一定是越来越宽。

此外，每年转户籍总量多少？新政是否会影响大学生落户“双轨制”？外企白领没职称怎么办？租用公房能否落户口？等一系列问题也是坊间关心的话题。

不过，另据上海《新闻晨报》报道，“户籍新政”甫一公布，上海市人才服务中心、人事业务受理中心、区市民中心等部门迎来大量咨询人士。由于实施细则还没有出台，使得相关部门的工作人员难以提供满意答复。对此，该市人力资源和社会保障局相关发言人24日表示，局里正在研究细则，并抓紧制订各项操作规程，近期将公布。

新华网“新华视点”文章引述上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任、副研究员张子良的分析说，上海《试行办法》的条件准入体现了不唯学历、不唯身份，突出人才，强调能力业绩，“凭贡献”落户的特征。这是上海自1978年以来的第四次户籍改革，如果说上海前三次的户籍改革只对“顶级人才”开放，是一种目标群体非常有限的“增量改革”；那么，这次改革就具有了更多的普遍性，受惠群体要广得多，改革已然具有了“存量改革”的性质。据分析，是上海对人才的巨大渴求，经过思想解放、观念更新，最终推出了户籍改革“破冰”之举。

北京、广东反响不一

上海“户籍新政”可谓“一石激起千层浪”，北京、广东等热点地区会否出台类似政策？各地相关部门给出不同回答。

据北京《京华时报》报道，北京市人事局副局长、新闻发言人张祖德表示，对于《北京市工作居住证》(俗称北京绿卡)的持有者，目前北京人事部门并未考虑出台让其申办北京市常住户口的政策。由于北京人力资源等独特状况所决定，北京市与上海市并不具有直接可比性。他透露，现在北京人事部门并未研究这一问题，也不会将这一问题当做当前的工作重点。对于《北京市工作居住证》的相关管理问题，他表示，北京人事部门会继续按照国务院此前出台的有关规定执行。

广东《南方日报》援引来自广东省公安厅的消息说，广东计划年内制订户籍改革新办法上报省委省政府。广东省公安厅的强调“这项工作政策性很强、涉及面非常广”、“必须稳妥地实施”。

《南方日报》的报道称，广东户籍政策“冰层未融”，“冰层”下已是暗泉涌动。广州在2003年以来便先后推出了多项政策，改革了“农转非”和人口增长调控管理办法，将夫妻投靠的年限由10年放宽至5年，并明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法。深圳市也出台了多份配套文件，取消了农业户口性质，新增投资纳税入户政策，将夫妻投靠年限放宽至2年；2008年8月1日起实施的居住证制度，则让外来人员享受到了跟户籍市民一样的医疗、直接办理赴港澳商务签证、申请车辆入户和驾照的便利。在佛山，购房入户比较便利。中山、韶关、江门等地也逐渐放宽了对落户条件的限制。

中国户籍改革“摸着石头过河”今年有望成改革关键词

中国早在1992年就成立户籍制度改革文件起草小组，并于翌年草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

公安部去年12月公布，目前中国已有河北、辽宁等13个省、自治区、直辖市已相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。

不过，上述13个省区市虽然取消了农业户口和非农业户口，统一称为居民户口。但在户口簿上仍然保留居住地一栏，仍然可以辨别户口是属于城镇还是农村。而另一方面，因为涉及利益，城乡身份区别在短期内仍难完全消除。

在城乡收入差别不断拉大、城乡矛盾凸显，现行户籍制度质疑声不断的种种压力下，近年来户口问题的各种解决方案也在“摸着石头过河”。

2008年中国各地密集出台的改革举措，力度之大、层次之深，前所鲜有，堪称为中国户籍改革推进年。

2008年1月1日起，云南省宣布取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式，实行“一元制”模式，统称为居民户。

6月30日，上海浦东新区正式对外发布：一系列“居住证与户籍接轨”的探索正在积极酝酿之中，年底有望在浦东先行先试。而此前，上海在引进人才上的户籍壁垒一直被外界诟病。

8月1日，广东省深圳市正式实施居住证制度。按照推进计划，深圳市居住证办理人数将达到500万。今后凡持有深圳“居住证”的居民子女可在深圳接受义务教育，持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。

10月1日起，浙江嘉兴市实施城乡一体化户籍管理制度改革，城乡居民户口统一称为“居民户口”。嘉兴户籍改革最大亮点在于改革附加在户籍制度之上的相关社会经济政策，比如实施全民社保、推行城乡统一的就业服务政策等。

为建设城乡统一劳动力市场，江西省2008年也宣布，将探索取消农业和非农业户口划逐步建立以居住证管理为核心，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为准入条件，城乡统一流动的户籍管理制度。

与之相邻的湖南省不久前也出台《关于大力推进新型城市化的意见》，旨在加大户籍管理改革力度，在全省范围内建立户口一元化制度，取消附加在户口上的社会管理职能，促进城乡人口自由流动。

2009年全国两会即将召开，户籍制度改革也是网友热议的话题之一，“外地人进北京户口就那么严？不接受！”一位中新网的网友这样表达。夫妻长期分居，孩子上学难，相关福利待遇等等，是这背后的原因。

就业、医疗、养老……2009年，户籍制度正成为社会力求变革、寻求机遇的一个突破口——通过户籍制度改革，给地方引进人才和技术，激活地方经济；通过户籍制度改革，促进创业和就业；通过户籍制度改革，解决“农民工失业”的民生诉求。——《人民日报》日前发表的一篇评论说，“户籍制度”似乎有望成为2009年中国改革关键词。

深度背景：中国户籍制度50年变迁

衍生于计划经济年代的户籍制度从严格控制到半放开历经了漫漫50年，现在仍处于有待彻底改革的相持阶段。中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

中国现行户籍制度大体经历了形成(建国初至1958年)、发展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。当年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，确立了一套完善的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，城乡分离的“二元经济模式”从此在中国根深蒂固。

1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。

1984年，户籍坚冰出现首道裂缝：当年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。

2007年，公安部宣布，中国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等。

2008年10月举行的中共十七届三中全会提出，中国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，并把到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，作为中国农村改革发展的基本目标任务之一。

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