（上海农村集体建设用地可流转）

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1、上海农村集体建设用地可流转上海市政府近期公布的关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见显示，凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转。本报最新从权威途径获悉，目前，上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地，约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来，将大大缓和上海眼前大建设的土地不足门槛。上海农委副巡视员、上海市农村经济学会副理事长顾吾浩告诉本报，如果政策得以实施推广，未来将为上海的建设提供非常大的土地保障。用地瓶颈逼迫不久前，上海市规划国土资源局局长冯经明在2010年工作会议作主题报告时指出，今年，上海要

2、加大存量土地盘活利用力度，加大闲置土地处置力度、积极推进低效用地的“二次开发”。冯经明提出，要继续推进农村集体建设用地流转试点工作和探索建立土地资源市场。尽管2009年顶住了经济动荡的，2010年对于上海经济而言依旧困难重重，大批扩内需建设项目的上马，对土地的运作形成新一轮的压力。本报获得的上海规土局的数据显示，根据上海市以及区县2010年推进重大基础设施建设、重点产业发展以及民生工程实施的实际用地需求，结合土地资源利用现状、建设项目用地特点和历年新增建设用地占用农用地的比例关系，规土局初步预测，上海市2010年新增建设用地计划7000公顷。据悉，2009年，国土资源部安排下达上海市2

3、009年度新增建设用地计划5000公顷，即便是5000公顷的面积，在2009年已经很难满足其建设需求。目前，上海为了保障扩大内需项目、重大市政及重点急需项目的用地需求，已经无法实现国土管理体系对农田“先补后占”的方式，而进行“边占边补”，即由重大项目建设单位（区县）足额缴纳足够的耕地开垦费，再进行建设。至此“控增逼存”成为新形势下，上海应对这一压力的解手之策，盘活闲置的、存量的土地之余，更大沉积散落在上海农村的集体建设用地流转，即刻启幕。上海农村集体建设用地占全市所有建设用地总量的49%，与城镇国有建设用地数量相差无几；截至2009年前，上海户籍农民有181万人，城镇户籍人口有1400多

4、万人，从人均占用建设用地量而言，释放农村土地潜力势在必行。增减挂钩上海市政府同时规定，参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，农村集体建设用地在交易方式、交易价格、使用期限等，与国有土地享有同样权利，与国有土地“同地、同权”。至关重要的是，由于土地可以用于除商品住宅开发之外的工业、商业、旅游业、服务业经营项目，和基础公共服务设施建设。这一建设指标的腾挪，将大大舒缓上海扩内需项目的用地指标。1月22日召开的上海市农村工作会议，透露的新信号为，会议要求各

5、区县将农村集体建设用地流转、农民宅基地置换全部纳入城乡建设用地增减挂钩试点大框架范围内进行。而农村集体建设用地的流转同样纳入这一框架之中，同时可以保证上海保护农村地耕红线，保护好328万亩基本农田，并使得腾挪出来的建设用地指标用于新的扩内需项目建设。关于农村集体建设用地流转的思考内容摘要：农村集体建设用地流转制度的建立涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，是一项系统的工程。因此，本文立足制度设计，认为在逐步推广集体建设用地流转试点的同时，应注意控制数量，把握和遵循平稳推进集体建设用地流转的原则，逐步清除制度障碍，完善相关的支持体系。关键词：集体建设用地流转试点收益分配党的十

6、七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场，允许集体建设用地流转的农村土地政策改革方针。从国土资源部批准成立第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，同时也存在一些问题。因此，在已有试点工作开展的基础上，本文对建立集体建设用地流转制度的相关问题进行探讨。合理确定集体建设用地流转的内涵关于集体土地使用权流转的内涵，目前主要有两种观点：一种观点认为集体建设用地流转应包括首次流转和再次流转；另一种观点认为其应仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。两种观点的矛盾是流转的集体建设用地是否包括初次流转的集体建设用地，是存量与增量的问题

7、。所谓集体建设用地“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离通常是在地方政府的操作下进行的。在“土地财政”以及不科学的政绩观的左右下，其结果通常是建设用地供给总量的增加，而不是现有存量建设用地利用率的提高。这种新增建设用地增加迅猛而存量建设用地使用效率挖潜不明显的结果显然不是我们的目标诉求。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。以上分析表明，“首次流转”极易造成土地供给失控和耕地的减少，而“再次流转”比较容易监控，并且存量建

8、设用地向更加合理、集约、高效的利用方式流转本身就是我们制度设计的目标诉求。因此，本文认为在当前的情况下，应充分把握“平稳推进，逐步放开”的原则，集体建设用地使用权流转应该限定在存量的流转，而不应包括所谓的“首次流转”，待时机成熟则可进一步的推进。明确集体建设用地流转收益分配原则集体建设用地流转制度之所以为广大学者以及土地管理部门所接受和认可，并得到党中央十七届三中全会的认可，其必定符合当前土地利用的基本现实。但我们还必须认识到一些制度内部的基本原则是决定制度实施成功与否及是否顺利的关键。收益分配是农村集体建设用地流转的关键，各地有不同做法。如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间

9、按2521进行分配。而浙江湖州则按“谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。各种分配比例相差较大的现象不仅造成了集体建设用地流转试点工作开展的混乱和无序，同时也损害了所有者以及农民的利益。从理论上说，农村集体建设用地流转收益主要由三部分构成：一是所有者对土地的垄断，即垄断地租；二是劳动和资本投入所产生的成本地租；三是投资环境所产生的级差地租。在土地利用和开发建设过程中，土地使用者要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。因此，本文认为对于集体建设用地流转中的土地收益，应归相应的集体建设用地的产权人所有，

10、国家可以通过税收的方式对收益进行合理的二次分配。对于流转中土地用途改变所产生的土地收益，政府可以适当参与分成，但应严格限制分成比例。修改完善当前集体建设用地流转的相关左边法律右边制度我国立法法明确规定：左边法律右边的效力高于行政法规、地方性法规、规章，因而地方政府制定的规章不能与左边法律右边相抵触。我国现行土地管理法对集体建设用地流转采取了限制性规定，基本上禁止了其流转。在左边法律右边明确禁止集体建设用地流通的情况下，地区政府以规章的形式肯定了流通，很显然是不合法的。我们必须充分认识到土地管理法禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定

11、则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。因此，当前工作的重点是研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关左边法律右边法规，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。与此同时，应尽快出台集体建设用地流转试点工作指导意见，明确流转的范围、主体以及相关的管理等事项，保证试点工作健康有序的开展，以保障农民的土地权利，促进集体建设用地市场的发育。完善集体建设用地流转制度的相关支撑体系改革开放以来，我国所进行的一系列体系的改革经验和教训明确的告诉我们，制度确立之前的相关体系的建立与完善关乎整个制度设定目标的实现。因此，为确保制度确立之后的顺利执行，在制度确立之前，

12、相关支撑体系的建立与完善工作便显得尤为重要，集体建设用地流转也是如此。（一）完善农村土地产权体系明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利，同时造成集体土地次级产权形态无法建立。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，借鉴苏州等地试点的经验，加快农村集体土地所有权登记发证步伐，具有十分重要的意义。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强

13、农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时应加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。（二）完善价格形成机制在集体建设用地流转前对资产价值进行评估，一方面可以为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观导向；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础。当前集体土地市场正处于起步阶段，有意识的根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前准备工作必不可少的内容，同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。因此，要在总结现有估价实践经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价

14、技术规范与规程相适应的估价规则体系，为城乡统一的土地市场的建立构建基础。集体建设用地流转时，应由具备资质的地价评估机构进行评估确定。对于不同的集体建设用地流转方式应区别对待。（三）加强土地用途管制与利用规划土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。试点地区的经验与教训表明，严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增是需要解决的首要问题。土地管理部门在搞好产权发证工作的同时，必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划

15、的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地专用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。综上所述，集体建设用地流转制度的建立是一个系统工程，如果相关的支撑体系没有建立起来，只会给当前的土地市场带来混乱，造成大量耕地流失。因此，对试点地区数量进行合理的控制，实现量与质的结合，努力完善相关体系是当前集体建设用地流转试点工作的关键。明确流转条件严格审查把关佛山市顺德区推进农村集体建设用地流转的做法广东省佛山市顺德区为积极稳妥地开展农村集体建设用地使用权流转工作，于2001年和2002年先后两次组团到江苏苏州、浙江湖州、安徽芜湖等地考察学习，充分借鉴各地的做法和经验，同时对全区集体建设用地的现状进

16、行了全面调查研究和分析，并充分征求镇（街道）、村的意见。在此基础上，规范农村集体建设用的流转制度，取得了明显成效。???规范流转制度???作为广东唯一的试点，顺德把农村集体土地第一次纳入可经营范围，尝试建立农村集体建设用地使用权有偿、有限期、有流动的制度，制定出台了顺德集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法，规定从2003年月日起，农村集体建设用地使用权以及地上附属的房产所有权允许以转让（含作价入股和出资）、出租、抵押的形式流转，但流转的集体建设用地不得进行商品房开发建设。???集体所有建设用地使用

17、权流转是指集体所有建设用地的使用权通过有偿、有限期转让（包括作价投入和交换等）、出租等方式使土地使用权发生转移或实际使用人发生变更的行为。顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法明确了在该区范围的集体建设用地使用权（除居住用地以外）以及地上的建筑物和构筑物的所有权允许转让、出租和抵押，并作出了如下规定：???流转的集体建设用地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划；发生流转前须由国土所在村委会和镇一级土地管理机构确认所有权人，权属无争议。???集体建设用地流转时必须通过合同约定使用年限，但最高不得超过同类国有土地使用权出让的最

18、高年限；再次流转的年限不得超过合同约定的剩余年限。???流转的集体建设用地不得用于房地产开发建设；使用者如需改变原土地用途，应当取得土地所有者同意和佛山市国土资源局顺德分局批准，并重新签订流转合同。???集体建设用地再次发生流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物转让时，其使用范围内的土地使用权随之流转。???建立集体建设用地基准地价，并由区政府定期公布，作为政府核收集体建设用地使用权流转收益金的依据。???集体建设用地流转时土地所有者须向政府一次

19、性缴纳流转收益金（基准地价或宗地评估价的10%），再次流转增值费（增值部分的20%）；流转收益金实行区镇两级按4:6分成。???一方面，由区国土局负责对集体建设用地的土地所有权和使用权进行调查审定，经区政府审核同意后核发集体建设用地所有权证和房地产权证或土地使用证。另一方面，集体建设用地流转必须签订统一印制的流转合同并经区国土局审查备案后方能生效。为此，顺德分局专门制定了统一使用的顺德区集体非农建设用地使用权流转合同范本和顺德区集体建设用地使用权流转房地产变更登记呈批表，还根据实际情况制定了针对首次流转（含补办首次流转）、纯土地再次流转、已办房地产权证的集体建设

20、用地流转三种不同流转类型的一整套办事程序，并对办文信息系统进行了相应调整。???稳步推进选点???为确保集体建设用地流转试点工作的稳妥推进，顺德区确定了“先试点、再铺开”的工作思路，选定了龙江镇华西、仙塘等村开展试点工作，并在总结试点经验的基础上，在全区铺开集体建设用地使用权流转工作。???以顺德区龙江镇仙塘村为例，该村位于325国道和沙龙路、龙洲路的交汇处，面积2.7平方公里，现有耕地面积1635亩,常住人口3531人，流动人口7500人，下辖16个村民小组，村内有工商企业150多家。?

21、??在开展集体建设用地使用权流转试点工作初期，龙江镇仙塘村部分企业负责人存在较多的思想顾虑。主要原因是近年来经济发展大环境不景气，企业经营一度出现困难，企业负责人担心办理流转手续要缴纳一定的费用，加重企业负担，而且认为土地流转缺乏左边法律右边保障，担心集体建设用地能否顺利采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转。???通过学习，企业负责人弄清了开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的目的和作用，由原来的担心转为主动申请办理流转手续。???新长江五金厂抓住开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的机遇，率先办理集体建设用地

22、使用权流转手续，流转用地面积4568.8平方米，通过流转理顺了该企业用地的权属关系，并通过抵押使企业获得了更多的发展资金用于扩大再生产，目前企业产品已获得了十多项国际认证，并与世界最大的经销商沃尔玛签订了合作合约，产品销售额由2000年的600多万元猛增到1亿多元，企业出现了超常规的快速发展。???健全组织机构???顺德区各级领导部门高度重视集体建设用地使用权流转工作，及时成立了顺德区农村集体土地管理制度改革试点工作领导小组，由区委副书记、常务副区长任组长，主管国土工作的副区长任副组长，成员包括区政府法制办、规划国土局、农业局、行

23、政执法局、监察局、财政局等部门负责人。领导小组负责安排试点工作的开展，协调解决有关重大事宜，指导监督试点方案的实施。领导小组下设办公室，由区规划国土局局长兼任办公室主任，各镇（街道）成立相应的领导机构和办事机构。???与此同时，区委、区政府根据已明确的试点目标和内容，利用各种会议号召各镇（街道）党委、政府（办事处）、区属各有关部门、农村基层党组织、村委会把试点工作作为大事来抓，确保抓出成效。???顺德区龙江镇仙塘村在推行农村集体建设用地使用权流转试点工作中，通过严格审查把关，保证土地流转规范有序地进行。村党支部和村委会确定了具体内

24、容和实施步骤，确保流转工作有序、稳步推进，先后召开股东和村民代表大会，传达上级有关文件精神，将试点工作有关事项交给股东、村民代表讨论表决，充分发挥基层的民主决策、民主管理和民主监督作用，做到底子清，情况明。该村把各地块的区位价值、面积界线、权属关系等情况造册建档登记，张榜公布。办理流转手续时按规定签订集体建设用地流转合同、协议，并提交有关权属人的资料。办理流转手续的有关资料须经仙塘村党支部书记、股份社理事长、村城建办主任和资产办主任审阅并签字；办理二次流转和抵押贷款须经村党支部书记核批后才能办理。同时，村资产办与地块流转的权属人签订区域设施配套建设的责任书。???

25、顺德区通过实行农村集体建设用地流转，不仅盘活了存量集体非农建设用地，大大减轻对新增建设用地需求的压力，促进土地资源优化配置和高效集约利用，而且实现了集体建设用地资产保值增值，同时，也增加了农民收入，促进了农村社会经济发展。全省农村集体建设用地土地使用权流转试点工作座谈会在西乡召开2011年7月6日上午，全省农村集体建设用地土地使用权流转试点工作座谈会在西乡召开。厅相关处室、事业单位负责人，全省8个市、8个试点县分管局长等，共100于人参加了会议。厅党组成员、副厅长雷鸣雄出席会议并做重要讲话。????雷鸣雄说，试点工作开展以来，各单位解放思想，认真按照

26、省厅制定下发的关于开展农村集体建设用地使用权流转试点工作实施意见和试点工作会议的部署要求，积极开展工作。据不完全统计，截止目前，八个试点县区实施集体建设用地使用权流转839宗，面积8970.3亩,土地收益1.88亿元，取得了良好的成效。????在谈到目前我省建设用地的形势时，雷鸣雄指出，目前，我省建设用地规模严重不足。按照国务院批准的陕西省土地利用总体规划，年新增建设用地总规模为240万亩，减去“十一五”期间已经使用的85万亩建设用地，剩余155万亩已不能满足“十二五”期间建设用地的需求，特别是全国土地利用总体规划大纲确定我省建设用地规

27、模后，国务院批准实施了关中天水经济区规划，西安国际大都市及西咸新区建设受到土地规划的严重制约。今年上半年，全省已审查报批新增建设用地亩。其中城市批次用地亩（保障性安居工程4600亩，西咸新区5305亩），占下达各市用地计划的60%。审查报批宝鸡、汉中、商洛、杨凌等市（区）灾后重建用地亩。这是我省近几年同期审批建设用地最多的一年，下半年用地形势更加严峻。随着工业化、城市化和社会经济的快速发展，土地供需矛盾日益突出，对农村集体建设用地的需求趋势也日益显现。????雷鸣雄强调，实现土地资源的合理配置和节约利用，促进城乡一体化是我

28、们国土资源管理部门当前和今后一个时期的重要职责和任务，所以我们一定要加快探索农村集体建设用地流转试点工作，主动推进。一是进一步解放思想，为开展农村集体建设用地流转试点工作提供思想动力。20年来，土地出让已从无到有，由协议出让到招拍挂市场方式出让，发生了质的飞跃。只有解放思想，摸准时代脉搏，看准社会主义市场经济发展的大方向，才会获得源源不断的创新意识和工作动力。我们必须认识到，应对指标不足的因素，从战略上讲也是积极为开始进行缩小征地范围的制度创新进行探索。????二是不断深化农村集体建设用地流转改革的思路。要按照城乡统筹发展与建设社会主义新农村的要求，改

29、革农村集体建设用地使用制度，推动农村集体建设用地在符合城市规划与国家土地用途管制的前提下进入市场，在相关左边法律右边制度还不完善的情况下通过我们的工作，推动集体建设用地与国有建设用地的“同地、同价、同权”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标，最终打破土地制度上的城乡二元结构，保障广大农民群众的土地财产权利，促进农村经济发展和我省的工业化、城市化进程。????三是把握政策原则，确保试点工作平稳有序进行。开展试点工作：一是要保障农民权益，尊重农民意愿，要经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意；二是进行流转的农村集体建设用地必须权属合法、界址清

30、楚、符合规划，在此基础上才可以通过租赁、作价入股、联营、出让等方式进行流转，否则，不得流转；三是各类用地的使用期限最高不超过同类国有土地有偿使用最高年限；四是参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度；五是土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转，依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押；六是集体建设用地使用权流转原则上应由县级人民政府批准，签订统一的书面合同。七是要合理分配集体建设用地使用权出让、转让中的土地收益，切实保护农民的土地权益，原则上县级以上政府可按最高不超过土地总收益10%的比例收取，政府也可以免收土地收益，支持农村集体经济发展。对新开展

31、集体建设用地流转的市县和区域，应由市县和区域管委会写出申请和工作方案，经省厅研究同意后方能开展。????四是严格用途管制，坚持节约集约利用。参照陕西省建设用地指标控制用地规模。同时要盘活存量土地，走“内涵挖潜出效益”的路子。必须严格实行土地用途管制。流转土地必须是已经作为建设用地或者已经依法批准转为建设用地，由农用地转为集体建设用地的土地，必须按照用途管制的要求，经过申请和严格的审批，严禁借“流转”之名，擅自将农用地进行流转。流转的集体建设用地可以兴办各类工商企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅等。取得集体建设用地的单位和个人，要按照区县政府

32、建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发建设，用于商品住宅开发的，必须依法征为国有土地。????五是加强指导和监管服务，完善流转平台。集体建设用地流转中，政府不再具有产权代表身份，而只是流转活动的管理者和服务者，行使管理和服务职能。要制定和完善规范的土地流转程序和合同文本，为以后土地流转的规范化管理提供保证。重点做好土地产权权属确认和土地流转前后的权属登记工作。积极引导集体建设用地流转进入国有土地市场交易，建立公开、安全、稳定的集体建设用地和国有建设用地的统一市场体系，实现“两

33、种产权、统一市场管理”。采用通常的招标拍卖挂牌方式，以保证集体建设用地“公开、公平、公正”流转。为处理好企业和农民的关系，可以探索发挥土地收购储备机构的作用，由政府统一收储集体建设用地，并按照招拍挂方式出让或出租给中小企业使用。要积极加快建立定级估价制度和价格管理制度，使集体土地价值评估规范有序。????会上，宝鸡市介绍了苏、浙农村集体建设用地流转的做法；长安区、扶风县、韩城市及西乡县交流了当地试点工作情况和经验，会议还分组讨论了土地使用权流转工作中存在的问题和建议。会后，代表们实地参观了西乡县城关镇四季河村的集体土地流转现场。北京出台试点办法突破了现

34、有土地管理法对农民集体建设土地使用权转让限制本报讯北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法等政策已出台，并在延庆、怀柔的两个镇开始进行流转试点。这是记者昨日从北京市第十二届人大常委会上获知的消息。根据有关办法，试点地区的农民集体建设用地可以进行出租、转让等流转活动，此举是对我国现有土地管理法的重大突破。根据现行中华人民共和国土地管理法第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。而在市国土资源局去年制订的北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法中，农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资（入股）。从去年9月开始，试点办

35、法在延庆的大榆树镇、怀柔的庙城镇施行。按照该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。试点办法规定，取得流转的土地所有者首次流转的土地受益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转受益归土地使用权的单位或个人所有。试点解读土地流转收益归集体所有延庆国土房管局有关人士解读试点办法诸多亮点，该试点首批400亩土地即将流转成交“去年上半年酝酿这个政策时，曾经准备

36、在10多个乡镇都进行试点，但后来最终确定的只有延庆和怀柔的两个乡镇。”在延庆县国土房管局土地执法监察大队办公室里，负责延庆县土地使用权流转试点工作的李俊岭队长向记者介绍了该政策的来龙去脉。他认为，试点规模缩小说明了事件敏感的程度。“南方省市在这方面走在前面，现在我们依据的都是它们的试点经验”。为此延庆方面还专程前往江苏苏州、安徽芜湖进行考察，最终结合自己的实际情况，参照芜湖的试点方法。李俊岭说，试点事宜原打算从今年上半年开始，但由于全国土地大整顿，所以直到现在才开始运行。首个即将流转的是东桑园村400.2亩的土地，打算以每亩1万元的价格出租出去。亮点1盘活建设用地吸引更多资金“集体建设用地使用

37、权，在土地所有者和土地使用者资源的前提下，可依本办法规定，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式流转。”试点办法第2条作为长期负责农村集体土地工作的政府工作人员，李俊岭对农民集体建设用地使用权的情况非常了解。他介绍，北京市出台的试点办法的意义在于：突破了现有土地管理法对农民集体土地使用权转让的限制。李俊岭拿出一本中华人民共和国土地管理法，念出第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。“试点方案要解决的根本问题就是要盘活集体建设用地，让集体土地流转市场化运作，从而更能吸引投资。”由于土地管理法的规定，现在乡镇利用土地招商引资的普遍做法是：先由上级政府进行征地，将土地

38、性质从农民集体所有变为国有，然后进行出让，成为建设用地。“这个过程中程序繁杂，环节很多，一个项目运作下来一般需要两年时间，影响了投资效率”。而按照试点方案，延庆县国土房管局接到农民建设用地使用权流转申请后，7个工作日内就必须进行审批。“投资企业不再需要承担征地费，而是交纳租赁费，成本也省下来了”。“试点之前，当然也有地方在自发搞土地租赁，但由于没有左边法律右边依据，土地管理部门不能为其办理各种手续，并且要对其进行行政处罚，但这种情况确实对当地的经济有好处，政府执法起来也有困难。”亮点2决定权由省级直接下放到村“（申请土地流转需提交）拟流转土地所属的集体经济组织成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上成

39、员代表同意流转的证明文件。“试点办法第11条北京市的试点办法另一个重大突破是，决定农民集体建设用地使用权改变的权力从省一级政府直接下放到最基层的村里，由村民自主决定土地使用权流转，上级政府部门负责监管。李俊岭介绍，为方便落实，一般情况下村委会或执委会可以先与开发商进行接洽，形成初步意向后提交村民代表大会讨论。李俊岭说，县级主管部门主要通过四个方面进行监管。一是先对拟流转土地性质进行认定，拟流转的土地必须是集体建设用地。二是必须召开村民代表大会，流转申请必须经村民代表大会三分之二以上村民通过并且签字，方可生效。三是承租方（开发商）的建设项目要受到土地管理部门和城市规划部门制约，必须符合城市建设总

40、体规划和土地利用总体规划。最后，如果牵涉到农用地或未利用地，必须先经市政府，将土地性质转为建设用地。亮点3土地流转收益须向村民公开“首次流转的土地收益原则上归拥有流转土地所有权的集体经济组织所有，再次流转的土地流转收益归流转土地使用权的单位或个人所有。”试点办法第18条根据试点办法，首次流转的土地流转收益原则上归集体所有，如果此后再次流转，收益归拥有使用权的单位或个人所有。李俊岭介绍，延庆的做法是，全部的收益资金都归村集体所有，但这笔资金不直接入村里的账，而是由镇政府给村里列一个专门账户保管。资金的使用需要由村民代表大会研究后向镇政府请示。据介绍，延庆大榆树镇的集体土地使用权流转收益资金主要用于农村村民的社保投入，其他还有对村民进行一些就业技能培训、农村基础设施、兴

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